A abordagem da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC) em relação às metas de redução de emissões evoluiu significativamente ao longo dos últimos 30 anos. O processo começou com o Protocolo de Quioto, que focava na definição de metas de emissões legalmente vinculativas para países industrializados. Este sistema, baseado em metas de Quantified Emission Limitation or Reduction Objectives (QELROs), tinha como objetivo reduzir as emissões dos países do Anexo I em 5,2% em relação aos níveis de 1990 até 2012. Contudo, este sistema tinha limitações, incluindo a ausência de metas para países em desenvolvimento e a dificuldade em garantir o cumprimento das metas. A saída dos Estados Unidos do Protocolo de Quioto também prejudicou a sua eficácia.
A partir do Acordo de Paris, celebrado na COP 21, em 2015, houve uma mudança da estratégia central da Convenção, ou seja, uma mudança de foco nas negociações originalmente baseada emmetas de emissões para países industrializados, como determinado do Protocolo de Quito, de forma vinculante, i.e., obrigatória para uma ambição global com a participação de todos os países. A substituição dos Objetivos Quantificados de Limitação e Redução de Emissões (QELROs) por Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDC) sinaliza uma mudança para uma responsabilidade compartilhada, mas com níveis de ambição ainda insuficientes. As NDC representam uma mudança para uma abordagem bottom-up, onde cada país define as suas próprias metas de redução de emissões, com base nas suas circunstâncias nacionais, tratando-se por tanto, de uma nova aplicação do Princípio de Direito Ambiental Internacional denominado de “Responsabilidades comuns, porém diferenciadas e capacidades”.
Embora o Acordo de Paris tenha sido elogiado por sua abordagem inclusiva, a ausência de um mecanismo de cumprimento vinculativo levanta preocupações sobre a sua eficácia na limitação do aquecimento global a 2 °C ou 1,5 °C. A tradução de metas de temperatura em ações concretas também continua a ser um desafio. A ambiciosa meta do Acordo de Paris, de manter o aumento da temperatura média global bem abaixo de 2 °C acima dos níveis pré-industriais, exige uma participação significativa de todos os países, especialmente da China, com a possibilidade de atingir o pico de suas emissões de GEE antes de 2030, conforme prometido em sua NDC.
Outra mudança evolutiva diz respeito ao arranjo de governança da Convenção. Aos poucos, a Convenção Quadro foi flexibilizando a sua arquitetura top-down (i.e., de cima para baixo) para um modelo híbrido, isso em parte dada a inclusão de atores não estatais como empresas, ONGs e cidades na governança climática. A Plataforma de Ação de Lima-Paris e o portal NAZCA ilustram a crescente importância de atores não estatais na implementação das NDC e na promoção da transparência. outra faceta da evolução da arquitetura de governança da Convenção corresponde ao aumento da importância dos atores não-estatais.
Em termos operacionais, i.e., dos focos de ação da Convenção, houve uma alteração da ênfase quase exclusiva na mitigação, por muito tempo, para uma abordagem tripla: A inclusão da adaptação e do financiamento como elementos centrais no Acordo de Paris. O Acordo de Paris reconhece a necessidade de financiar a mitigação e a adaptação, particularmente nos países em desenvolvimento, mas os mecanismos de financiamento continuam em desenvolvimento.
Em suma, a abordagem da UNFCCC evoluiu de um sistema top-down com metas de emissões legalmente vinculativas para um sistema híbrido, combinando elementos bottom-up (NDC) com mecanismos top-down de revisão e acompanhamento. Esta mudança reflete a complexidade da governança climática global, a crescente importância dos atores não estatais e a necessidade de equilibrar a ambição global com as circunstâncias nacionais. No entanto, a eficácia a longo prazo do Acordo de Paris dependerá da capacidade dos países em aumentar a ambição de suas NDC e implementar políticas concretas para alcançar suas metas.
Pode-se dizer que as negociações climáticas internacionais tiveram alguns sucessos importantes, mas também sérias deficiências ao longo dos últimos 30 anos.
Sucessos:
• As negociações sobre mudança climática conseguiram produzir três tratados universais ou quase universais[1], que fornecem a base para uma resposta internacional coerente à crise climática. Os três tratados climáticos foram negociados nos prazos especificados em seus mandatos e adotados com considerável aclamação. Considera-se que as metas dos tratados climáticos são particularmente bem-sucedidas, especialmente o objetivo final da UNFCCC e os limites de aumento de temperatura do Acordo de Paris, a meta de “zero líquido global”, sistemas de compartilhamento de dados e transparência e o crescente engajamento das partes interessadas.
• O processo da UNFCCC surgiu de um processo científico, e os compromissos intergovernamentais foram fortalecidos com base em aconselhamento científico regular de um corpo científico internacional competente, o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC)[2].
• O processo da UNFCCC promoveu significativamente o engajamento de stakeholders não estatais, como empresas, instituições financeiras, cidades e regiões, ONGs ambientais, think tanks, organizações setoriais, grupos de gênero, sindicatos e muito mais. Essa evolução do processo da UNFCCC de ser apenas uma plataforma de negociação para ser também um palco é uma das mudanças mais significativas e positivas nas últimas três décadas.
Fracassos:
• A principal deficiência é o fracasso dos governos em implementar totalmente as obrigações do tratado, exacerbado pela resposta ainda inadequada da comunidade empresarial. A taxa de crescimento global de emissões ao longo do período de 30 anos atesta essa falha, com os níveis de apoio aos países em desenvolvimento também ficando aquém do necessário. As emissões globais de CO2 são mais de 65% maiores agora do que em 1990. Embora a taxa de crescimento das emissões tenha diminuído, a linha de tendência está longe da curva descendente acentuada necessária. Durante o período de 1997 a 2006, as emissões globais de CO2 aumentaram 25% (82), apesar de uma redução maciça nas indústrias pesadas pós-soviéticas.
A ambiguidade politicamente conveniente, endêmica na maioria dos processos multilaterais (sobre todos os tópicos) devido à realidade da soberania dos Estados, agravada pelas ações retrógradas de vários interesses ocultos, explica em parte essa triste realidade. Apesar dos argumentos econômicos convincentes, os países do Grupo dos 20 (G20) comprometeram-se a “racionalizar e eliminar gradualmente, no médio prazo, os subsídios ineficientes aos combustíveis fósseis” em 2009. Dez anos depois, esses subsídios nos países do G20 ainda somam US$ 150 bilhões anuais.
O processo da UNFCCC deve abordar sua dificuldade e agir conforme a urgência do problema. Porém, no geral, o ritmo de progresso nas negociações climáticas da UNFCCC tem sido decepcionante. Se continuarmos no ritmo dos últimos 30 anos, iremos fracassar em evitar mudanças climáticas perigosas. É necessário um maior engajamento dos líderes para garantir uma abordagem de todo o governo. A retirada dos Estados Unidos, como um dos primeiros atos do recém-empossado presidente, certamente representa uma piora no quadro, muito embora aquele país não vinha participando dos acordos desde o Protocolo de Quito, ainda que seja o maior emissor de GEE e maior economia mundial.
[1] Os três tratados climáticos universais ou quase universais que fornecem a base para uma resposta internacional coerente à crise climática são: Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC): Este tratado foi adotado em 1992 e estabelece um quadro para a cooperação internacional na luta contra a mudança climática. Protocolo de Quioto: Adotado em 1997 e em vigor desde 2005, este protocolo estabelece metas de redução de emissões de gases de efeito estufa legalmente vinculativas para os países desenvolvidos. Acordo de Paris: Adotado em 2015 durante a COP 21, este acordo substituiu o Protocolo de Quioto e introduziu as Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs), onde cada país define suas próprias metas de redução de emissões.
[2] O Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima, IPCC, foi criado pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (ONU Meio Ambiente) e pela Organização Meteorológica Mundial (OMM) em 1988 com o objetivo de fornecer aos formuladores de políticas avaliações científicas regulares sobre a mudança do clima, suas implicações e possíveis riscos futuros, bem como para propor opções de adaptação e mitigação. Atualmente, o IPCC possui 195 países membros, entre eles o Brasil.
