A defasagem entre o serviço e o pagamento, na Seduc, é de no máximo um exercício; e um ano de atraso, isolado, seria quase banal. No entanto, o que a contabilidade pública denuncia não é o atraso. É o que o precede: a prestação continuada sem contrato, ano após ano, que obrigou a Secretaria a recorrer, de forma reiterada, a dois institutos que a lei reservou para a exceção: a indenização.
A própria classificação da despesa é a prova de que não houve empenho no momento certo.
Nas 91 notas indenizatórias da Seduc à Navegação Cidade, quando a descrição nomeia o mês do serviço — o que ocorre em 64 delas —, a defasagem entre a prestação e o registro se distribui assim: 36 notas com serviço e reconhecimento no mesmo exercício, 28 notas com um ano de intervalo.
Só que um ano de atraso é o lado menos grave da história. Fatura de dezembro paga no início do ano seguinte é rotina em qualquer órgão; um ano de defasagem mostra, no limite, que o Estado não deixou a conta prescrever por exercícios a fio. A pergunta que fica é: por que houve serviço sem contrato que forçou, por cinco exercícios seguidos, o uso repetido do indenizatório?
O que a natureza da despesa está dizendo
Há um teste simples que separa o normal do irregular, e ele não depende de interpretação — está na codificação orçamentária. Se houvesse empenho no exercício da prestação e faltasse apenas pagar, a despesa viraria restos a pagar.
O fato de virar Despesa de Exercícios Anteriores (natureza 3.3.90.92) ou Indenização (3.3.90.93) é a prova, na própria classificação, de que não houve empenho no exercício de origem. A natureza escolhida denuncia a ausência do empenho prévio.
É assim que funciona a contabilidade do Estado. E o empenho prévio não é formalidade.
O art. 60 da Lei 4.320/1964 é literal: “é vedada a realização de despesa sem prévio empenho”. Como lembra a própria orientação dos tribunais de contas, é o instrumento contratual — ou o termo aditivo — que autoriza o setor competente a empenhar.
Sem contrato vigente, não há empenho regular; e sem empenho regular, o serviço prestado só pode ser acomodado, depois, como dívida reconhecida.
Dois exercícios que não mostram o custo real
Nas 28 notas com um ano de defasagem, é preciso separar duas dimensões da contabilidade pública, porque elas levam a conclusões diferentes:
| Dimensão | O que a norma diz | Efeito no caso |
| Orçamentária (art. 35, Lei 4.320) | A despesa pertence ao exercício em que é empenhada. | Empenhar em 2024 o serviço de 2023 é, orçamentariamente, correto — mas o custo consumido em 2023 não apareceu na execução de 2023. |
| Patrimonial (MCASP, competência) | A obrigação nasce no fato gerador, independentemente do empenho. | O passivo e a despesa patrimonial deveriam ter sido reconhecidos em 2023. Se não foram, o balanço de 2023 subavaliou o passivo. |
A consequência prática, para quem lê série histórica na Comissão de Orçamento: a despesa anual de transporte da Seduc não é comparável ano a ano sem antes reclassificar essas notas para o exercício de competência.
O ano em que o serviço foi prestado aparece mais barato do que foi; o ano do reconhecimento, mais caro.
O passivo que não apareceu no balanço
Esta é a implicação mais séria. Se o serviço foi prestado em 2023 sem empenho, ao encerrar o exercício o Estado tinha uma obrigação real que, sem empenho prévio, provavelmente não entrou como restos a pagar.
Pelo regime de competência patrimonial, o passivo correspondente deveria ter sido reconhecido no fato gerador. Se não foi, cria-se o que o controle chama, sem eufemismo, de passivo a descoberto — um “esqueleto”.
Isso contamina o resultado patrimonial e, em cadeia, a apuração das metas fiscais da LRF, cujo art. 50 manda escriturar segundo o regime de competência.
A condição do art. 37 que talvez não esteja satisfeita
A Despesa de Exercícios Anteriores (DEA) tem, no próprio texto do art. 37 da Lei 4.320, um pressuposto: aplica-se às despesas de exercícios encerrados “para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las”, e que apenas não se processaram na época.
O instituto foi desenhado para o caso em que havia dotação e faltou processar. Se, no exercício da prestação, não havia contrato nem empenho — que é o que as descrições dizem, “sem cobertura contratual” —, a pergunta técnica é se estamos diante de DEA legítima ou de despesa que jamais teve amparo orçamentário no ano de competência. É uma distinção examinável, e é uma boa pergunta ao TCE-AM.
A indenização é, ela mesma, uma admissão
Pagar por indenização (natureza 93) significa que o Estado reconhece ter recebido serviço sem contrato válido e paga para não se locupletar — a vedação ao enriquecimento sem causa.
A jurisprudência é pacífica: a Administração não pode se beneficiar do que consumiu sem pagar. Mas o mesmo dispositivo que autoriza o pagamento impõe uma contrapartida.
O art. 149 da Lei 14.133/2021 (sucessor do art. 59, parágrafo único, da Lei 8.666/1993) diz que a nulidade “não exonerará a Administração do dever de indenizar o contratado… desde que não lhe seja imputável, e será promovida a responsabilização de quem lhe tenha dado causa”.
Ou seja: cada pagamento indenizatório deveria vir acompanhado de dois procedimentos — a verificação de que o contratado não deu causa à irregularidade (e não agiu de má-fé), e a apuração da responsabilidade de quem, dentro da administração, deixou o serviço correr sem contrato.
A existência de 91 notas indenizatórias, ao longo de cinco exercícios, e a aparente ausência desses processos de apuração é — contabilmente e no controle — o verdadeiro achado. Não a defasagem.
A verificação da existência (ou não) dos processos de apuração de responsabilidade que deveriam acompanhar cada indenização depende do acesso aos autos administrativos e é dirigida, como pergunta, aos órgãos de controle. Esta matéria não afirma que eles inexistem — afirma que a lei os exige e que sua existência precisa ser demonstrada.
A quem cabe responder
Responsabilidade institucional, não atribuição de conduta pessoal:
• Seduc-AM — por que, por cinco exercícios seguidos, o serviço foi prestado sem contrato formalizado no momento da execução, forçando o recurso reiterado ao indenizatório; e se cada indenização foi precedida do processo de apuração exigido pelo art. 149 da Lei 14.133/2021;
• TCE-AM — se as Despesas de Exercícios Anteriores atendem à condição do art. 37 da Lei 4.320 (crédito consignado na origem), e se a coexistência de contrato vigente com pagamento indenizatório para o mesmo credor foi examinada;
• CGE-AM — por que o passivo dos serviços prestados sem empenho não foi reconhecido ao encerramento de cada exercício, e como o controle interno não barrou o padrão;
• PGE-AM — pelo enquadramento jurídico que fundamentou os reconhecimentos de dívida, e pela verificação da não imputabilidade exigida em lei;
• MPC-AM e MPAM — quanto à reiteração de despesa sem prévio empenho, vedada pelo art. 60 da Lei 4.320.
Como conferir
1. SIAFI/AFI — notas indenizatórias da SEDUC (naturezas 3.3.90.92 e 3.3.90.93), CNPJ 63.698.724/0001-70, 2022–2026, com o campo de descrição integral.
2. Lei 4.320/1964 — arts. 35 (regime da despesa), 37 (despesas de exercícios anteriores), 60 (vedação de despesa sem empenho) e 63 (liquidação).
3. Lei 14.133/2021, art. 149; Lei 8.666/1993, art. 59, parágrafo único (indenização por nulidade e dever de apurar responsabilidade).
4. Lei Complementar 101/2000 (LRF), art. 50 (escrituração pelo regime de competência).
5. Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP/STN) — reconhecimento de passivos pelo regime de competência patrimonial.
6. Processos administrativos de reconhecimento de dívida e de apuração de responsabilidade correspondentes a cada nota indenizatória — SIGED / SEDUC / PGE-AM.
Nota metodológica
Os números de defasagem (36 notas com defasagem zero, 28 com um ano) referem-se ao subconjunto de 64 notas indenizatórias da SEDUC em que a descrição nomeia o mês/ano do serviço, dentro do universo de 91 notas indenizatórias da pasta identificadas na base do SIAFI/AFI.
A distinção entre a dimensão orçamentária (art. 35, competência do empenho) e a patrimonial (MCASP, competência do fato gerador) é técnica e deliberada: orçamentariamente, empenhar no exercício seguinte não é, em si, irregular; o achado está na ausência de contrato e de empenho no exercício de origem, evidenciada pela própria natureza de despesa utilizada. As afirmações de direito remetem ao texto dos dispositivos citados; as conclusões sobre cada caso concreto dependem do exame dos autos pelos órgãos de controle.
